国家の収入が減り、 延喜の荘園整理令 も失敗したことで、 土地制度の転換 が図られるようになります。
２つ目のポイントでは、この土地制度の転換が行われた後、10世紀半ば以降の公領について見ていきます。

10世紀の半ばを過ぎると、国司が任地での徴税方法を変え始めます。
まずいくつかの口分田を、ある程度大きな 名 (みょう)という単位にまとめ、その経営を 地元の有力農民 である 田堵 (たと)に任せます。
そして、今までは国民一人ひとりから徴収していた税を、 国司が田堵からまとめて税金を徴収する 、という形に変えました。

これにより、税の確保が今までよりも簡単になりました。
ちなみに、田堵のなかでも、特に大規模経営を行った田堵を 大名田堵 (だいみょうたと)と呼びます。

田堵は、耕作民の作人や隷属民の下人・所従らを従え、彼らの収穫をまとめたり、彼らを労役のため人手として出したりしました。
これらの、税や労役に当たるものを 官物 (かんもつ)や 臨時雑役 (りんじぞうやく)と言います。

そして、これらの税や労役は、 郡司(ぐんじ)・郷司(ごうじ)・保司(ほじ) といった国司の部下を通じて、最終的に国司の元に集められていきました。
こうして、国司が税をとって収入を確保するシステムができあがっていきました。